遷都?且慢!全球化思潮下的台灣行政區重劃原則

 包括2004年的總統大選,在最近的幾次大型選舉之後,執政的民主進步黨發覺,台灣西部平原的濁水溪除了是條河外,確實有著選票上的劃分意義:濁水溪以北各縣市的得票率較遜於濁水溪以南的縣市,特別是在高高屏與台南縣市等地展現絕對的優勢。因此,我們就聽到一種藉著行政區域重新劃分,而將首都由台北遷往高雄的「遷都」之議。這種表面上是平衡南北差距、資源重新分配的政策評估,其所隱含的卻是政治權力的考量,我們有必要從一個更為寬廣與深刻的全球化向度加以解析。

 事實上,自從1997年前總統李登輝領導的國民黨政府提出憲政改革計畫以來,「行政區域重劃」一直是改革計畫中重要的、但尚未落實的一環,其原因大抵涉及計畫本身展現的保守性格,與朝野諸多政治與地方派系的角力與利益衝突。在該行政區調整的憲改構想中,中央政府經由總統民選的政治與制度邏輯,進一步集權;區域的部分則在「精省」之後,對於縣市等區域層次的協調功能萎縮。1999年的921大地震,政府救災步調落後於民間慈善團體,直接暴露由中央政府垂直指揮縣市政府的緩慢窘境;地方的鄉鎮長擬改為官派,其考量與其說與人民公共利益有關,倒不如說是朝野的政治利益盤算考量,所以,1997年國民黨地方選舉慘敗之後,就束之高閣。1999年行政院研考會委託學者黃德福研擬《我國行政區域劃分問題分析報告》,提出三個直轄市(台北、台中、高雄),與將台灣省劃分為24個縣市,亦被夏鑄九、成露茜等學者批評為「這種眾多小的市與縣,是最適合中央集權的體制」。

 2000年政黨輪替以來的民進黨新政府,力圖在此改革計畫的基礎上,繼續思索並推動重劃工作,以造福台灣子孫於未來。然而,不同於上個世紀,面對的是台灣與國際新形勢:長久以來的重北輕南所造成的南北對立問題、與重西輕東的東部落後問題在大選之後被凸顯;新竹-台北帶作為沙森(S. Sassen)所謂的全球城市(global city)的金融貿易與全球接軌,其發展型態與傳統下濾型分工有著本質上的轉化;高高屏原本是台灣製造業的重心,現在也面臨企業出走全球分工的挑戰,必須以高雄港作為競爭出口軸心;台中新興都會帶擁有最多台商、人口最年輕、地價最便宜、中產階級最多的特色,加上與中國大陸距離最近,因此在未來兩岸產業交流發展上,創造了一個新的優勢;此外,金門、馬祖等離島地位,在此新的世紀也有不同往昔的角色,由戰地轉為兩岸貿易最前哨;然後,原住民自治區的呼聲也在全球差異文化下崛起。因此,逢此二十一世紀的台灣區域新局勢,全球化(globalization)的浪潮席捲一切,如何能以之超越傳統「國族國家」(nation state)規劃行政區的舊思維,成為我們的主要關照點。

 這裡,我們不擬提出具體行政區劃分的主張,而是從全球化的向度解析過去思考之侷限,與提出未來決策時所應考慮的原則。

 李登輝國民黨政府版的行政區重劃的思考陷阱,是來自於發展論(the developmentist paradigm)與現代化(modernization)思維,以主權(sovereignty)為核心概念的國族國家中被理解、制度化,陷入一種學者Agnew所謂的國內與國外兩極化的領土陷阱(the territorial trap)。從發展論而言,成熟的國族國家體系,融合重商主義,與自由主義的原則,而形成一個新的國際關係系統,它包括以下一些特點:(1)相信伴隨著現代化的直線進步路線,會帶領經濟有同樣的發展軌跡,(2)由國家主導經濟發展,(3)以貿易為刺激發展主軸,(4)以增進國家財富為目標並維持穩定的金融。所以,我們可以看到,基於一個歷史選擇,李登輝政府時代相信國族國家的集權與經濟掛帥,可以維持社會經濟穩定與財富的積累,朝向上述行政區重劃的型態,並不令人感到意外。

 已經執政五年的民進黨政府,在行政區域重劃的議題上,是否要繼續這個發展掛帥國家意識型態,我認為有待評估。特別是在面對我國二十一世紀的新形勢時,必須考量全球化的思維向度,才能設計一個好的重劃的規劃。學者羅斯諾(Rosenau)曾定義全球化是「一種疆界擴張的過程(a boundary-broadening process)」,至少有六種元素,如人員、貨物、資訊、資本、價值、行為模式等,可以跨越疆界而流動。以國家為分析與全控單位的思考,是發展論影響下的行政區域重劃觀念,並無法應付當代瞬息萬變的經濟與社會的變動;於是,乘著全球化翅膀而來,衝擊傳統發展論價值觀的「城市-區域治理」(city-regions governance)或「領域治理」(territorial governance)新的區域規劃的觀念,就成為我們的另類選擇項。其要義在於:在全球化的過程中,「治理」(governance)不再是「國家」的獨家或全部責任,所謂的「國家」應拋棄「父權式」的照顧一切、控制一切的集權風格,反而應該建立一個以地方參與為思考的「分散化的規劃與決策體制」。亦即,行政區域重劃的「領域治理」觀,直接和「發展論」針鋒相對,不是中央集權,而是涉及一個地理空間的領域(territory),如市、縣、都會區、區域等的正式與非正式的治理(或統理)過程。「正式的治理」和各級政府的規劃與決策有關;而「非正式的治理」則更重要,是和在地的文史工作室、社區發展協會、和其他由民間人士主動組織的具備清楚「地方感」(sense of place)的團體所構成。分散的領域治理觀點著重的「去中心」、「去集權」的治理,有助於我們在思考行政區域重劃時的捕捉地方真實以及劃分的合理性。

 在這樣的新思維主導之下,我們勢必要打破以下幾種傳統行政區域規劃的既成之見:(1)國家-市民社會二分,與(2)城市-鄉村二元。面對全球化,國家-市民社會二分是過時的看法:「國家」能力(capacity)的衰退,表現在國家的角色,在全球化浪潮的拍打下,顯得有氣無力。人口密度的增加,複雜多元的地方結社,永無止境的技術創新,與次級團體追求自主的挑戰等因素的作用,在在造成了國家力量的削弱。國家發現在全球經濟的嚴酷競爭下,在面對世界新秩序時,已縮水為一個「國家級的機構」 (a national institution),集中其力量於金融與貿易部門事物的處理,其他如教育、農業、醫療、社會服務等部門。全球政治已面臨分岔的兩種結構並行存在,一是國家中心的世界觀(state-centric world),一是多元中心的世界觀(multi-centric world)。前者指涉的是主權的國族國家(sovereign nation-state)的概念;後者是脫離主權的活動者(sovereign-free actors)所組成的多元世界--多國公司、族群團體、地方政府和官僚、跨國組織、專業社會、社會運動、政治黨派等。在全球化的浪潮之下,一種羅斯諾所謂的新的「權威的活動」 (SOAs;Spheres of Authority)將取代傳統的國家權威而成為主流,傳統的「國家-市民社會」的對立思維,被各式各樣想要合縱連橫的,躍躍欲試的活動者所取代。這種新的「權威的活動」包括群雄並起的活動者(actors)在其中,如傳統的國家、與企業家、跨國公司、網路、地方議員、媒體、環保人士、教師、宗教慈善團體、學生領袖、社會運動者、勞工領袖、文化保育人士、運動家、流行音樂明星等。當代一些突發的危機,國家站在處理的最前線(frontier),有許多情況已經無能為力,反而需要這些揉合國家與市民社會的「權威的活動」的介入才能解決問題。台灣過去的實例就是921大地震發生後,國家的應變能力十分不足,反而是如慈濟等民間宗教慈善團體,發揮了最有效率的救災行動;而最近的例子則是2005年還在進行中的「拆除邵族社區事件」:南投縣政府屈從於財團的經濟掛帥,態度強硬計畫拆除已經居住數百年的邵族社區,以進行日月潭休閒度假飯店BOT案的事件;而一向強調「本土化」的民進黨政府竟無法阻止此事發生,也未對此事有任何批評,反而是民間透過網路與部落格(blog)的超連結力量,使得許多關心邵族的人,一起為原住民族群生存與文化的承續努力,協助邵族捍衛這塊最重要的傳統領域。

 因此,我們可以說:「國家-市民社會」二元觀是行政區域重劃的第一個必須放棄的舊見,國家必須放棄獨大或全控的心態,以開放的、分散權力的心態讓地方與各式權威活動參與行政區域重劃。

 面對全球化,傳統的「城市-鄉村」、「都市-農村」的二元對立區域發展觀,已經成為台灣行政區域重劃的進步障礙。事實上,都市社會學學者T.G. McGee早已指出,傳統都市發展觀點有其侷限性,「都市變遷」的概念必須被放在各類國家的空間經濟變遷,這樣較為寬廣的典範來看。以亞洲國家為例,中國、日本、台灣、印度、泰國、印尼、緬甸和新加坡,我們都可以觀察到幾種類型的「沿著都市中心之間農業和非農業活動高度混合的區域」。 這些在亞洲發現的都市化類型,迥異於西方城市/鄉村二分的進化都市觀,我們可以稱之為「衍生型大都會」(extended metropolis)或「鄉村城市混合區域」(desakotasi;city-village process)。這種「亞洲中心」的動態都市化過程,應以「地帶」(region-based) 而非「城市」(city-based)為基礎,在亞洲的國家,諸如日本、南韓、台灣、印度、越南、中國、泰國與印尼,許多區域演化後呈現(a) 在核心城市之間,有一個混合農業與非農業活動的帶狀走廊,(b) 除了人口由農村往都市遷移外,仍有大量在地人口(in situ population) 存在該走廊或所謂的農村之中。為解釋該空間經濟的特質,城鄉混合都市化理論認為社會變遷,交易、技術進步與全球化會影響此都市化類型的發展。在區域與全球的辯證 (local-global dialectics)思考下,人口、商品、資本和資訊的區域、國家與國際移動,構成城鄉混合的帶狀走廊可以是發生在區域、國家與國際之間。城鄉常見的論述如「由於城鄉不均衡發展,使得大量人口及資源集中於都市,壟斷了大部分的財富與發展機會,城鄉發展的不均衡連帶使得地方人文特質喪失,城鄉風格難以塑造」。城鄉概念所導引的行政體制,是以人口數為劃分標準,資源集中在台北市、台中市、高雄市等人口達百萬以上的大都會區;相對而言,其他的在行政區劃分上屬於鄉村型的縣市則長期忍受「二等區域」的相對剝削待遇。各種政治勢力為了討好選民、或為自己的縣市的發展而喊出「單獨升格」,正是城鄉二元傳統思維的結果。綜上所述,以全球化思潮的台灣行政區重劃原則看待現實問題可以歸納為以下幾點:

 (1) 台灣行政區重劃應拋開「發展論」式的以主權(sovereignty)為核心概念的國族國家「中央集權」思維,應以「分散式參與」的方式,讓地方的各式「權威的活動」的力量展現「多元」的地方規劃活力,才能從地方直接面對無孔不入的全球化挑戰。國家的角色不是控制地方或為地方代言,而是在尊重地方差異與社會文化特色的前提下,成為「協力廠商」。

 (2) 台灣行政區重劃應拋棄城市鄉村二元的現行行政區規劃,而以顧及亞洲特色的「城鄉混合都市化」(desakotasi)的真實,以「區塊」、「地帶」為重劃考量,才能打破原來資源分配不均的情況,一勞永逸解決從預算到水源的都市之間、與縣市之間爭論不休的「虛假問題」。

 (3) 行政區重劃應以「領域治理」為方案,讓市、縣、都會區、區域等的正式與非正式的治理(或統理)過程成為真實,整個行政重劃,應該經由地方的各式「權威的活動」對於台灣整體生態、環境、經濟、與社會的充分討論後,提出「非政治」的重劃標準,讓「區塊」「地帶」的完整性、永續性與競爭性達到最適境界。

 因此,歸納地說,民進黨政府的智庫所藉著行政區域重新劃分包裹著的「遷都」前往高雄之議,只是從一個「中心」置換到另一個「中心」而已,並不能解決南北差距(事實上是「地帶」的差距)的問題,立基於傳統思維,資源重新分配的政策顯然是無法達成的。我們認為,民進黨政府若能以此全球化思潮導引行政區重劃原則,將以為台灣子孫後代造福,也是終止目前僵化的行政體制下的城鄉落差,與其背後所隱藏的朝野政治鬥爭的務實方法。

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