全球化思潮下的台灣行政區重劃原則

自從1997年前總統李登輝領導的國民黨政府提出憲政改革計畫以來，「行政區域重劃」一直是改革計畫中重要的、但尚未落實的一環，其原因大抵涉及計畫本身展現的保守性格，與朝野諸多政治與地方派系的角力與利益衝突。在該行政區調整的憲改構想中，中央政府經由總統民選的政治與制度邏輯，進一步集權；區域的部分則在‘精省’之後，對於縣市等區域層次的協調功能委縮，1999年的921大地震，政府救災步調落後於民間慈善團體，直接暴露由中央政府垂直指揮縣市政府的緩慢窘境；地方的鄉鎮長擬改為官派，其考量與其說與人民公共利益有關，倒不如說是朝野的政治利益盤算考量，所以，1997年國民黨地方選舉慘敗之後，就束之高閣。1999年行政院研考會委託學者研擬《我國行政區域劃分問題分析報告》，提出三個直轄市(台北、台中、高雄)，與將台灣省劃分為24個縣市(黃德福，1999)，亦被批評為「這種眾多小的市與縣，是最適合中央集權的體制」(夏鑄九、成露茜，1999)。

2000年政黨輪替以來的民進黨新政府，力圖在此改革計畫的基礎上，繼續思索並推動重劃工作，以造福台灣子孫於未來。然而，不同於上個世紀，面對的是台灣與國際新形勢：長久以來的重北輕南所造成的南北對立問題、與重西輕東的東部落後問題在大選之後被凸顯；新竹-台北帶作為全球城市(global city, Sassen, 1995)的金融貿易與全球接軌，其發展型態與傳統下濾型分工有著本質上的轉化；高高屏原本是台灣製造業的重心，現在也面臨企業出走全球分工的挑戰，必須以高雄港作為競爭出口軸心；台中新興都會帶擁有最多台商、人口最年輕、地價最便宜、中產階級最多的特色，加上與中國大陸距離最近，因此在未來兩岸產業交流發展上，創造了一個新的優勢；此外，金門馬祖等離島地位，在此新的世紀也有不同往昔的角色，由戰地轉為兩岸貿易最前哨；然後，原住民自治區的呼聲也在全球差異文化下崛起。因此，逢此二十一世紀的台灣區域新局勢，全球化(globalization)的浪潮席捲一切，如何能以之超越傳統「國族國家」(nation state)規劃行政區的舊思維，成為本文的主要關照點。作者不擬提出具體行政區劃分的決策，而是從全球化的向度解析過去思考之侷限，與提出未來決策時所應考慮的原則。

李登輝國民政府版的行政區重劃的思考陷阱，是來自於發展論(the developmentist paradigm)與現代化(modernization)思維，以主權(sovereignty)為核心概念的國族國家中被理解、制度化，陷入一種國內與國外兩極化的領土陷阱(the territorial trap)(Agnew, 1994)。從發展論而言，成熟的國族國家體系，融合重商主義，與自由主義的原則，而形成一個新的國際關係系統，它包括以下一些特點：(1)相信伴隨著現代化的直線進步路線，會帶領經濟有同樣的發展軌跡，(2)由國家主導經濟發展，(3)以貿易為刺激發展主軸，(4)以增進國家財富為目標並維持穩定的金融(McMichael, 1996)。所以，我們可以看到，基於一個歷史選擇，李登輝政府相信國族國家的集權與經濟掛帥，可以維持社會經濟穩定與財富的積累，朝向上述行政區重劃的型態，並不令人感到意外。

新的民進黨政府，在行政區域重劃的議題上，是否要繼續這個發展掛帥國家意識型態，作者認為有待評估。特別是在面對我國21世紀新形勢時，必須考量全球化的思維向度，才能設計一個好的重劃的規劃。全球化是「一種疆界擴張的過程(a boundary-broadening process)」 (Rosenau，1997)，至少有六種元素，如人員、貨物、資訊、資本、價值、行為模式等，可以跨越疆界而流動(石計生，2001)。以國家為分析與全控單位的思考，是發展論影響下的行政區域重劃觀念，並無法應付當代瞬息萬變的經濟與社會的變動；於是，乘著全球化翅膀而來，衝擊傳統發展論價值觀的「城市-區域治理」(city-regions governance)或「領域治理」(territorial governance)新的區域規劃的觀念，就成為我們的另類選擇項。其要義在於：在全球化的過程中，「治理」不再是「國家」的獨家或全部責任，「國家」應拋棄「父權式」的照顧一切、控制一切的集權風格，而應建立一個以地方參與為思考的「分散化的規劃與決策體制」(Friedman, 1999)。亦即，行政區域重劃的「領域治理」觀，直接和「發展論」針鋒相對，不是中央集權，而是「涉及一個地理空間的領域(territory)，如市、縣、都會區、區域等的正式與非正式的治理(或統理)過程」 (夏鑄九、成露茜，1999)。這樣的新思維勢必打破以下幾種傳統行政區域規劃的既成之見：(1)國家—市民社會二分，與(2)城市-鄉村二元。

面對全球化，國家—市民社會二分是過時的看法：「國家」能力(capacity)的衰退，表現在國家的角色，在全球化浪潮的拍打下，顯得有氣無力。人口密度的增加，複雜多元的地方結社，永無止境的技術創新，與次級團體追求自主的挑戰等因素的作用，在在造成了國家力量的削弱。國家發現在全球經濟的嚴酷競爭下，在面對世界新秩序時，已縮水為一個國家級的機構(a national institution)，集中其力量於金融與貿易部門事物的處理，其他如教育、農業、醫療、社會服務等部門。全球政治已面臨分岔的兩種結構並行存在，一是國家中心的世界觀(state-centric world)，一是多元中心的世界觀(multi-centric world)。前者指涉的是主權的國族國家(sovereign nation-state)的概念；後者是脫離主權的活動者(sovereign-free actors)所組成的多元世界—多國公司、族群團體、地方政府和官僚、跨國組織、專業社會、社會運動、政治黨派等。在全球化的浪潮之下，一種新的「權威的活動」 (SOAs；Spheres of Authority)將取代傳統的國家權威而成為主流。傳統的國家—市民社會的對立思維，被各式各樣想要合縱連橫的，躍躍欲試的活動者所取代。這種新的「權威的活動」包括許多群雄並起的活動者(actors)在其中，如傳統的國家、與企業家、跨國公司、地方議員、媒體、環保人士、教師、宗教慈善團體、學生領袖、社會運動者、勞工領袖、文化保育人士、運動家、流行音樂明星等。當代一些突發的危機，國家站在處理的最前線(frontier)，有許多情況已經無能為力，反而需要這些揉合國家與市民社會的「權威的活動」的介入才能解決問題。台灣的實例就是921大地震發生後，國家的應變能力十分不足，反而是如慈濟等民間宗教慈善團體，發揮了最有效率的救災行動。因此，國家—市民社會二元觀是行政區域重劃的第一個必須放棄的舊見，國家必須放棄獨大或全控的心態，以開放的、分散權力的心態讓地方與各式權威活動參與行政區域重劃。

面對全球化，傳統的城市—鄉村、都市—農村的二元對立區域發展觀，已經成為台灣行政區域重劃的進步障礙。事實上，學者(T.G. McGee)早已指出，指出傳統都市發展觀點有其侷限性，「都市變遷」的概念必須被放在各類國家的空間經濟變遷，這樣較為寬廣的典範來看(McGee, 1971)。以亞洲國家為例，中國、日本、台灣、印度、泰國、印尼、緬甸，和新加坡，我們都可以觀察到幾種類型的「沿著都市中心之間農業和非農業活動高度混合的區域」(McGee, 1991)。 這些在亞洲發現的都市化類型，迴異於西方城市/鄉村二分的進化都市觀，我們可以稱之為「衍生型大都會」(The Extended Metropolis)或「鄉村城市混合區域」(Desakotasi；city-village process)。這種「亞洲中心」的動態都市化過程，應以「地帶」(region-based) 而非「城市」(city-based)為基礎，在亞洲的國家，諸如日本、南韓、台灣、印度、越南、中國、泰國與印尼，許多區域演化後呈現 (a) 在核心城市之間，有一個混合農業與非農業活動的帶狀走廊，(b) 除了人口由農村往都市遷移外，仍有大量在地人口(in situ population) 存在該走廊或所謂的農村之中。為解釋該空間經濟的特質，城鄉混合都市化理論認為社會變遷，交易、技術進步與全球化會影響此都市化類型的發展。在區域與全球的辯證 (local-global dialectics)思考下，人口、商品、資本和資訊的區域、國家與國際移動，構成城鄉混合的帶狀走廊可以是發生在區域、國家與國際之間(McGee, 1995)。城鄉常見的論述如「由於城鄉不均衡發展，使得大量人口及資源集中於都市，壟斷了大部分的財富與發展機會，城鄉發展的不均衡連帶使得地方人文特質喪失，城鄉風格難以塑造」(李永展，1999)。城鄉概念所導引的行政體制，是以人口數為劃分標準，資源集中在台北市、台中市、高雄市等人口達百萬以上的大都會區，相對而言，其他的在行政區劃分上屬於鄉村型的縣市則長期忍受「二等區域」的相對剝削待遇。各種政治勢力為了討好選民、或為自己的縣市的發展而喊出「單獨升格」，正是城鄉二元傳統思維的結果。

綜上所述，以全球化思潮的台灣行政區重劃原則可以歸納為以下幾點：

(1)行政區重劃應拋開「發展論」式的以主權(sovereignty)為核心概念的國族國家「中央集權」思維，應以「分散式參與」的方式，讓地方的各式「權威的活動」的力量展現「多元」的地方規劃活力，才能從地方直接面對無孔不入的全球化挑戰。國家的角色不是控制地方或為地方代言，而是在尊重地方差異與社會文化特色的前提下，進行介入輔導發展。

(2)行政區重劃應拋棄城市鄉村二元的現行行政區規劃，而以顧及亞洲特色的「城鄉混合都市化」的真實，以「區塊」「地帶」為重劃考量，才能打破原來資源分配不均的情況，一勞永逸解決目前從預算到水源的都市之間、與縣市之間爭論不休的「虛假問題」。

(3)行政區重劃應以「領域治理」為方案，讓市、縣、都會區、區域等的正式與非正式的治理(或統理)過程成為真實，整個行政重劃，應該經由地方的各式「權威的活動」對於台灣整體生態、環境、經濟、與社會的充分討論後，提出「非政治」的重劃標準，讓「區塊」「地帶」的完整性、永續性與競爭性達到最適境界。

作者認為，民進黨新政府若能以此全球化思潮導引行政區重劃原則，將是對於台灣子孫後代的造福，也是終止目前僵化的行政體制下的城鄉落差，與其背後所隱藏的朝野政治鬥爭的務實方法。

參考書目
1. James Rosenau: Along the Domestic Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
2. Philip McMichael: Globalization: Myth and Realities. Rural Sociology, 61(1), pp.25-55, 1996.
3. Saskia Sassen: The State and the Global City: Notes Towards a Conception and Place-Centered Governance. Competition and Change. Vol. 1, pp. 31-50, 1995.
4. McGee, T.G.: The Urbanization Process in the Third World, Explanations in Search of A Theory. London: G. Bell and Sons, Ltd, 1971.
5. McGee, T.G.: The Emergence of Desakota Regions in Asia: Expanding a Hypothesis. In: The Extended Metropolis: Settlement Transition in Asia. N. Ginsberg, B. Koppel, T.G. McGee (eds.): 89-112. Honolunu: University of Hawaii Press, 1991.
6. McGee, T.G., I.M. Robinson (eds.): The Mega-Urban Regions of Southeast Asia. University of British Columbia Press, Canada, 1995.
7. John Agnew: The Territorial Trap: the geographical assumptions of international relations theory. Review of International Political Economy. 1:1(spring), pp. 53-80, 1994
8. 石計生 《地理資訊系統社會學》台北：揚智出版社，2001。
9. 傅約翰,楊友人譯, 〈亞及東南亞城市區域治理體系〉,城市與設計學報第七∕八期，pp. 45-56, 1999年3月。
10. 夏鑄九、成露茜 〈歷史之債？：台灣的領域治理與跨領域之社會〉,城市與設計學報第七∕八期，pp.57-91, 1999年3月。
11. 黃德福 〈我國行政區域劃分問題分析報告〉，行政院研考會委託研究，1999。
12. 李永展 〈國土永續利用與政府再造〉。 永續國土利用與政府再造圓桌會議。台北：國家永續論壇。1998。